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2015/2016年上海改革形势分析报告
2018-12-18 13:23
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一、上海改革进展的总体评价

过去五年是上海改革开放全面推进、并取得突破性进展的五年。五年来,特别是党的十八届三中全会《决定》发布以来,上海在中央的坚强领导下,大胆解放思想、勇于先行先试,全面推进经济、政治、社会、文化、生态五位一体改革,一系列重大改革取得突破性进展,担当了全国改革开放排头兵和创新发展先行者。特别是中国(上海)自贸试验区建设率先推进,在投资、贸易、金融、事中事后监管等方面,形成了一批可复制推广的制度创新举措,为全国树立了改革开放新标杆。全球科技创新中心建设全面启动,在构建有利于创新的体制机制和生态环境上取得重要突破,形成了系统的框架安排。同时,营改增、国资国企改革、教育综合改革试点、司法体制改革试点、文化体制改革、社会治理体制创新等一系列改革也不断深入推进,取得了令人瞩目的成效。总体上看,十二五改革步伐全面加快,为新常态下上海加快创新驱动发展、经济转型升级提供了强劲动力,发挥了重要作用。

2015年,上海按照市委、市政府的总体部署,全力以赴推进各项改革,蹄疾而步稳,在不少领域取得重要突破,为下一步继续深化改革奠定了扎实基础。

(一)自贸试验区和全球科技创新中心两大改革取得有力进展

1、中国(上海)自由贸易试验区制度创新进一步深化

深化自贸试验区改革是中央在新形势下为全面深化改革开放探索新途径、积累新经验的重要举措。2015年,上海自贸试验区以扩区运行为契机,充分发挥浦东新区作为一个完整行政区域推进改革的优势,不断加大制度创新力度,成效显著。自2015年4月扩区到10月底,半年内上海自贸试验区新增企业9168家,超过自贸试验区设立前20年新增企业的总和。一是管理体制创新取得新突破。在市级层面,设立上海自贸试验区推进工作领导小组,在浦东新区层面,自贸试验区管委会与浦东新区政府合署办公,并建立区级层面整体推进机制,由浦东新区承担上海自贸试验区改革试点的主体责任。二是以负面清单为核心的投资管理改革进一步深化。在新扩展区域全面实施外商投资和境外投资备案管理制度,2015年全市半数以上新增外资项目落户自贸试验区。商事登记改革不断推进,在浦东新区完善企业准入单一窗口制度,推动内资注册单一窗口从企业设立向变更环节延伸,外资注册从五证联办七证联办拓展。全面实施三证合一、一照一码企业注册登记制度。三是以贸易便利化为重点的贸易监管创新取得新进展。拓展国际贸易单一窗口功能,国际贸易单一窗口”1.0版上线运行。探索开展货物状态分类监管试点,区内物流服务企业已经享受状态分类监管、仓储企业联网等带来的便利。四是以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新有序推进。启动自由贸易账户境外融资功能和外币服务功能。扩大人民币跨境使用范围。稳步推进外汇管理改革,实施直接投资外汇登记权限下放银行直接办理。进一步扩大金融服务业开放,一批面向国际的金融交易平台已正式运行。五是以政府职能转变为核心的事中事后监管创新深入开展。浦东新区加快建设公共信用信息服务平台,一期平台已上线试运行,率先推出信用核查、信用预警、证照联动等功能应用。加快健全城市管理、市场监督、知识产权保护等综合执法体系,提高综合执法能力。

专栏1  上海自贸试验区建设全面开启“2.0时代

2015427日上午,中国(上海)自由贸易试验区扩展区在浦东新区政府举行揭牌仪式。上海自贸区的试验,正式走出海关特殊监管区的铁丝网2.0版本正式启航。

28.78平方公里扩展到120.72平方公里,上海自贸区空间扩大到了原来的4倍。但物理扩区在其次,更重要的是实现了功能扩区。新自贸区涵盖了陆家嘴金融贸易区、金桥经济技术开发区、张江高新技术园区和综合保税区,这些国家级开发园区已经形成了各自的独特功能以及成熟运作模式,扩区后各片区将协同改革、错位发展。在自贸区内积极借鉴国际通行做法,进一步加大改革力度,争取成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的区域。

上海自贸区扩区后的一大亮点,是自贸区管委会与新区政府合署办公。合署办公不是简单合二为一,更不是旧瓶装新酒,而是意义深远的改革。将自贸区的试验放在一个地方政府下,而不是特殊机制或临时机构,这种设计更有意义。未来上海自贸区所有试验将在完整的一级政府体系下进行。上海将按照开放度最高自贸区的要求,来改造一级政府,探索新形势下加快政府职能转变的新模式。

资料来源:根据2015428日《人民日报》报道改写

同时,加强浦东综合配套改革与自贸试验区的联动,形成裂变放大效应。以自贸试验区理念推动政府职能转变进展明显,制定公布浦东新区权力清单、责任清单,全面清理和简化许可事项,加大简政放权力度。科技体制机制创新深入推进,生物医药合同生产试点取得重要进展,国家中医药综合改革试验区和国际人才管理改革试验区建设稳步推进。社会治理创新不断加强,街道体制改革积极推进,镇管社区的组织架构和机制不断完善。

2、全球科技创新中心制度建设迈出重要步伐

上海认真贯彻习近平总书记关于上海要加快向具有全球影响力的科技创新中心进军的要求,20155月出台了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》,并制定了科技创新中心建设总体方案,构建了系统的路线图和制度体系。一是构建激励创新的公平竞争环境。特别是强调打破制约创新的行业垄断和市场分割,改进新技术新产品新商业模式的准入管理,破除不合理的准入障碍,发挥市场激励创新的根本性作用。放宽互联网+等新兴行业市场准入管制,改进对与互联网融合的金融、医疗保健、教育培训等企业的监管,促进产业跨界融合发展。放宽企业注册登记条件,便利创业。二是加快建立技术创新市场导向机制。重点是强化财政科技投入的统筹管理,综合协调各部门科技投入专项资金。健全鼓励企业主体创新投入的制度,完善企业研发费用计核方法,并完善国有企业经营业绩考核办法,加大创新转型考核权重。完善科技成果转移转化机制,下放高校和科研院所科技成果的使用权、处置权、收益权,解决科技成果转化最后一公里问题。三是进一步完善创新人才培养和吸引机制。缩短外籍高层次人才永久居留证申办周期。充分发挥户籍政策在国内人才引进中的激励作用,完善居住证积分、居住证转办户口、直接落户的人才引进政策体系。拓展科研人员双向流动机制。妥善解决各类人才住房、医疗、子女入学等现实问题,鼓励建设单位租赁房或人才公寓。积极推进双自联动,建设人才改革试验区[1]四是积极营造良好的创新创业环境。制定了发展众创空间推进创新创业的政策意见,取消孵化器认定审批等事项,允许非教育机构使用众创空间登记注册。推动科技与金融紧密结合,扩大政府天使投资引导基金规模,鼓励资本市场加大对科技创新的支持,大力发展科技银行业务。实行严格的知识产权保护,建立知识产权侵权查处快速反应机制,探索知识产权资本化交易,逐步开展知识产权证券化交易试点。

(二)一系列重点领域和关键环节改革取得新突破

在深入推进自贸试验区、全球科技创新中心两大改革的同时,全市面上各项改革深入推进,不少改革举措走在全国前列,发挥了突出的示范引领作用。

1、多项经济体制改革任务深入推进

——国资国企改革成效显著。认真贯彻中央《关于深化国有企业改革的指导意见》,全面落实上海国资国企改革20,多项制度创新举措推进实施,国有企业活力不断提升,在全国发挥了示范引领效应国资流动平台发展取得突破。已经建立了国际集团、国盛集团两大国资流动平台,组建了投资决策委员会,构建科学决策制度体系。2015年,实施了上港集团与锦江航运重组、以上海建工为标的发行可转换债券等重大项目。国企分类改革步伐加快。竞争类企业加快发展混合所有制经济,完成绿地集团、上海城建(隧道股份)、现代设计整体上市,华谊集团等核心资产上市,国泰君安、东方证券IPO上市,光明食品集团等下属5家企业新三板上市;功能类企业积极推进重大项目和战略任务的落实;公共服务类企业进一步理顺与政府关系,形成市场化运营模式现代企业制度进一步完善。完成光明食品集团与良友集团、上海仪电与电动所联合重组,上海仪电、久事公司的公司制改革。推动国资系统企业集团法定代表人全部实行任期制契约化管理,完善国有企业领导人薪酬分配制度。

——政府职能转变进一步加速。围绕两高两少两尊重的目标,大力推进简政放权、放管结合,出台相关工作方案,政府治理现代化水平不断提高。行政审批事项进一步取消和调整。开展对涉及增加企业负担的证照和相关审批的清理,全面取消非行政许可审批。在全国率先完成行政审批评估全面清理工作,取消129项评估评审,优化简化47项。权力清单和责任清单编制加快推进。发布行政审批以外的市级行政权力清单和行政责任清单,完成区县、乡镇街道权力清单和责任清单自我清理。政府效能建设进一步深化。制定政府系统效能建设意见和目标管理办法。出台政府购买服务意见及配套政策,政府购买服务制度框架基本确立。政府机构改革有序推进。原市城乡建设和管理委员会、市住房保障和房屋管理局的职责,整合划入市住房和城乡建设管理委员会。

——城乡一体化改革不断深化。2015年初,上海出台《关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》,全面深化农村改革步伐进一步加快。农村集体经济组织产权制度改革不断深化。截止9月底,全市已累计完成1213个村的产权制度改革。镇级集体资产产权界定已累计完成54个乡镇。继续推进村经分离试点,构建村委会自治管理、村社区经济合作社自主经营、村务监督管理委员会监督管理的新格局。农村基本经营制度继续完善。制定农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收试行办法,年底前基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。引导更多农户委托集体统一流转,逐步规范流转合同,严控流转用途,依托市农村土地承包经营信息管理系统平台推行流转动态实时监测。

2、社会治理和社会事业改革取得新进展

——基层治理体系改革加快落实。2015年初,上海出台了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》,并全面加大推进力度街道体制改革有力推进。原社区(街道)党工委更名为街道党工委,在基层社会治理中发挥领导核心作用。街道办事处作为区政府派出机关,依法行使相应的政府服务和管理职能,取消招商引资职能。推动街道党政内设机构按“6 2”模式设置。社区治理体系和基层建设进一步加强。探索推进健全居民区联席会议平台,推行居民区党组织兼职委员制度,推动建立居委会依法协助行政事项清单,建立居民区工作事项准入机制。社会力量参与社区治理步伐加快。通过购买服务、党建联动等方式,重点培育扶持与社区治理紧密联系的社区生活服务类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类等社会组织。网格化管理深化拓展。推动17个区县成立区县政府直属的网格化综合管理中心,强化街镇平台建设,推进网格化管理向住宅小区延伸。农村基层建设进一步加强。强化以党组织为核心的村级组织治理体系建设,出台规范村干部工作报酬管理的意见,加强农村新经济组织党建工作覆盖。社区工作者管理进一步规范。推进专业化社区工作者队伍建设,优化社区工作者职业化薪酬体系,规范社区工作者配备方式。

——教育综合改革走在全国前列。上海按照国家要求,全面深化教育领域综合改革,落实《上海市教育综合改革方案(2014-2020)》,一揽子改革措施有力推进,受到各方面广泛关注。高考综合改革全面推进。完善高中学生综合素质评价机制,构建学业水平考试和综合素质评价制度。深化复旦、交大综合评价,多元录取改革试验。平稳有效实施首次春季高考改革。教育管理体制改革持续深化。构建高等教育二维分类体系,引导高校找准办学定位。改革教育督导机构,建立多元主体参与的督导评估机制。各层次教育改革有序推进。推广学区化、集团化的基础教育新型办学模式,全面推行义务教育公办学校九年一贯对口招生和免试就近入学政策。借鉴企业运作模式发展股份制、混合所有制职业院校。

——医药卫生综合改革积极推进。进一步加大公立医院改革力度,推进医药分开、完善法人治理结构等改革,健全公立医院财政投入和价格调整等机制,取得阶段性成效医药卫生体制改革进一步深化。建立医疗服务价格形成和调整机制,逐步取消药品加成。探索构建区县公立医院综合管理平台,推进完善医疗服务监管、公立医院综合评价等机制改革。市级层面初步建立三年滚动预算项目管理和年度预算管理机制。新一轮社区卫生服务综合改革全面启动。聚焦建立基本标准、形成配套机制、完善家庭医生制度,在65家社区卫生服务中心推开试点。医药卫生制度建设持续强化。推进卫生行政审批制度改革,建立无证行医黑名单制度,将全市无证行医卫生计生行政处罚信息事项纳入市公共信用信息目录。公布本市公立医疗机构名录。

3、司法体制改革试点全面推开

按照中央要求,上海2014年在全国率先开展了司法体制改革试点,首批试点在8家法院、检察院进行。20154月起,改革在全市所有法院、检察院全面推开,使得上海成为全国首个在省级层面全面推开司法体制改革试点的地区。目前改革已经取得阶段性成果。人员分类管理改革有序推进。首批任务基本完成,建立了法院办案人员权力清单制度,建立了法官员额退出机制,制定了《法官岗位考核管理办法(试行)》,明确岗位权、责、利审判权力运行机制改革成效明显。以审判权为核心建立完善了主审法官、合议庭办案机制。以权责统一为原则,建立完善了主审法官、合议庭办案责任制。以审判管理权、审判监督权为保障,健全完善了审判权监督制约机制。以保障审判权高效公正廉洁行使为目标,建立完善司法廉洁监督机制。相关保障制度不断完善。法院与职能部门加强沟通协商,探索建立与法官等级挂钩的单独薪酬制度,构建等级工资、绩效奖金、职业年金等相结合的薪酬体系,形成相关改革方案。此外,研究制定了一批改革配套制度,为全国改革提供了可复制推广的经验。

4、文化体制改革积极推进

2015年,上海围绕文化大发展大繁荣的总体目标,全面推进文化领域各项改革,不断取得积极进展。文化管理机制改革创新继续推进。全面启动市文广影视局权力清单、责任清单和负面清单编制工作,制定出台《上海文广影视行政审批事中事后监管实施办法》,促进文化管理由审批向事中事后监管转变,加快推进依法行政。落实《关于推进上海文艺院团深化改革加快发展的实施意见》,正式出台对国有市级文艺院团实行一团一策考核办法,加强分类指导,进一步完善管理体制和运营机制。文化市场环境不断优化。推进文化市场分类管理试点,继续实施三级联动网格化管理,健全文化市场诚信档案。推动长三角文化市场一体化建设,联合江浙两省启动跨区域文化市场审批和监管联动、跨区域演出院线建设等项目。推动上海街头艺人持证上岗工作的常态化发展,开展街头艺人试点工作。文化服务模式进一步创新。出台《上海市基本公共文化服务实施标准(2015-2020年)》,持续创新公共文化服务体系运行机制,相关工作得到中宣部、文化部领导肯定。

5、生态文明体制改革成效明显

上海从超大型城市实际出发,以土地集约化、污染治理等为重点,系统推进生态文明体制改革,制度建设力度不断加大。土地节约集约利用制度进一步健全。出台《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定(试行)》,将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等要素纳入合同管理,实现土地利用管理系统化、精细化、动态化,提高土地利用质量和效益。加大土地减量化的规划土地政策保障力度,进一步强化倒逼机制,强化闲置土地处置机制。生态环境保护管理体制加快完善。启动《上海市环境保护条例》修订,加快修订环境标准,发布了6项大气污染物地方排放标准启动开展以污染源全过程管理和环评等审批简政放权为重点的环保管理体制改革探索。探索推动长三角区域主要大气污染物排污权交易试点。形成环境污染第三方治理管理办法,加快推进若干领域试点工作。

二、上海全面深化改革面临的形势和基本思路

(一)未来上海改革面临形势的总体判断

1、从全球看,国际投资和贸易规则加速重构,迫切需要深化改革主动适应新形势

未来一个时期,全球经济治理体系面临深度调整。随着TPP谈判达成基本协议,国际投资和贸易规则将加速重构,规则谈判平台由多边关系平台向伙伴关系平台转移,规则谈判重心由贸易规则转向投资规则、由货物贸易转向服务贸易、由实体贸易转向数字贸易、由关税壁垒转向监管壁垒、由边境措施转向境内措施、由自由贸易转向公平贸易。面对日益增多的挑战,加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。中国不仅要顺应形势变化,更要主动参与和引领国际规则的制定,在全球治理体系重构中争取主导权。上海作为中国对接全球的桥头堡,承担着探索建立开放性经济新体制的先行先试重任,在新一轮改革布局中占有重要地位,必须进一步强化改革开放排头兵的责任担当,为中国主动参与、主动引领国际新规则体系做出应有贡献。

专栏2  TPP谈判达成基本协议

2015105号,包括美国、日本、澳大利亚在内的12个成员国在美国亚特兰大举行的部长级会议上达成基本协议,同意进行自由贸易,并在投资及知识产权等广泛领域统一规范。这标志着在5年多的密集谈判,以及再三延期之后,谈判各方就TPPTrans-Pacific Partnership Agreement,跨太平洋伙伴关系协定)协定达成一致。

TPP协定最初是由新西兰、新加坡、智利和文莱四国于2005年发起的,2008年美国宣布加入,提出要创建一个高标准、更广泛的地区合作协定,此后几年澳大利亚、秘鲁、越南、日本等国陆续加入谈判。与现有一些多边自由贸易安排相比,TPP谈判重点在于标准和规则的制定,并希望以此为样本重塑亚太乃至全球贸易规则。具体表现在:一是TPP追求全覆盖。以往大多数自贸协定主要限于降低商品关税,而TPP不仅规定取消或降低商品关税,还涵盖了投资、竞争政策、技术贸易壁垒、食品安全、知识产权以及绿色增长和劳工保护等,覆盖领域之广远超一般的自贸协定。二是TPP在开放程度上明确指向高标准。例如,TPP在环保、劳工、原产地和政府采购等方面包含了诸多高标准的条款。

目前中国尚未加入TPP协定,但未来不排除中国在适宜时候提出加入。当今,双边和区域自由贸易安排发展迅猛,成为经济全球化发展的重要推手。中国将致力于达成高水平的双边和区域自贸安排,不断完善开放型经济新机制,为经济发展注入持续动力。

资料来源:根据有关报道整理。

2、从国内看,中国进入新常态下发展新阶段,迫切需要深化改革形成新动力

当前,中国经济正在进入新常态,经济发展方式加快转变,发展动力结构深刻调整,由此给深化改革提出更高要求。全面深化改革的紧迫性不断凸显。我国经济发展进入新常态,战略机遇期内涵发生深刻变化,三期叠加背景下改革的突破性和先导性作用凸显,未来更需要通过全面深化改革破解发展难题、厚植发展优势,需要通过改革推动创新、协调、绿色、开放、共享发展,需要通过改革为发展提供持续动力。结构性改革的重要性日益突出。供需错位已成为中国经济持续增长的突出障碍,一方面是传统的中低端消费品供给严重过剩,另一方面是高品质消费品供给不足,单靠需求刺激措施已不能解决问题,必须适时加强供给侧结构性改革,提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力。持续推进改革的任务更加艰巨。按照中央要求,未来五年要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。目前全面深化改革已经进入中期,接下来需要在一系列领域加大攻坚力度,已有改革措施要加快落地,空白领域要抓紧填补,任务非常繁重。

3、从上海看,改革先行先试要求更高,迫切需要深化改革迈上新台阶

上海作为全国改革开放的排头兵、科学发展先行者,未来深化改革的压力更大。一方面,国家赋予的改革先行先试任务更重。习近平总书记在2015年全国两会期间强调,上海要继续当好全国当好改革开放排头兵和科学发展先行者,为全国改革发展稳定大局做出更大贡献。国家对上海寄予厚望,近年来将一系列重点领域改革试点任务交给上海,未来还将有更多的重大改革举措在上海先行先试,探索形成创新经验后在全国其他地区复制推广。上海面临前所未有的重任,未来更需要强化责任担当,率先形成更加成熟更加定型的制度体系。另一方面,上海自身深化改革的要求更为迫切。未来上海创新驱动发展、经济转型升级进入关键突破期。面对复杂的外部环境、严峻的下行压力、多元的社会需求,发展每前进一步,就需要改革前进一步。中流击水,不进则退。上海处于没有改革创新、就没有发展出路的关键阶段,更需要在准确把握发展理念、改革方向的基础上坚定前行,依靠改革为科学发展提供持续动力。

(二)十三五上海全面深化改革的基本思路

1、以全国改革开放排头兵的责任担当谋划改革

未来五年,上海要更好地担负起全国改革开放排头兵、创新发展先行者的重任,从发展全局出发,不为各种利益掣肘,不为各种风险所惧,奋力改革创新、勇于攻坚克难,为全国改革发展做出更大贡献。一方面,要把自身改革放在全国改革的大格局中来谋划。上海改革不能仅仅着眼于自身,必须放在中央对上海的战略定位上来把握。要充分发挥改革开放的试验田作用,大胆闯、锐意试、自主改,率先突破制约发展的体制机制瓶颈,为我国全面深化改革开放创造经验,在更大程度上发挥先行先试和示范带动作用。另一方面,要加强对推进中成效和问题的总结。上海不少改革走在全国前列,碰到的问题和困难也是其他地方尚未有过的。要针对新情况新问题,深入调查研究,广泛听取意见,促进改革方案符合实际、切中关键。要加强对率先探索中问题和经验的及时总结,促使一批成熟的做法、经验固化成为可复制可推广的制度,为全国面上改革起到借鉴作用。

2、以创新、协调、绿色、开放、共享的理念引领改革

深入贯彻落实党的十八届五中全会精神,以五大发展理念为引领,描绘进一步深化改革的蓝图。牢固树立创新理念,着力推动各方面的体制机制创新,让创新贯穿一切改革工作,在破除制度积弊中激发市场活力、激发社会活力。牢固树立协调理念,着力破解导致城乡区域发展不平衡、经济社会文化发展不协调的深层次体制机制障碍,以深化改革补齐短板,在全局发展中拓展改革空间。牢固树立绿色理念,着力建立促进形成绿色发展方式和生活方式的体制机制,加快推动发展方式转型升级,在人与自然和谐相处中提升发展质量。牢固树立开放理念,着力构建开放型经济新体制,丰富对外开放内涵,提高对外开放水平,开创对外开放新局面,为提高中国在全球经济治理中的制度性话语权做出更大贡献。牢固树立共享理念,着力完善促进公平正义、增进人民福祉的制度建设,使全体人民在改革发展中有更多获得感。

3、以供给侧结构性改革为重点深化改革

当前经济运行中面临的不仅是周期性问题,更多的是结构性问题,只有通过深层次结构性改革才能解决。未来一个时期,要适应经济发展新常态,坚持稳中求进,实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策,在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力。要加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设,营造激励创新的体制机制环境,推进科技创新、产业创新、管理创新、制度创新等,以创新推动结构性改革。建设开放度最高的自由贸易试验区,形成与国际投资贸易规则相衔接的制度体系,以开放推动结构性改革。努力构建新型产业体系,进一步优化供给结构,以产业升级推动结构性改革。加快推进政府职能转变,推进国资国企改革,完善现代市场体系,推进生态文明制度建设,努力形成适应新常态要求的体制机制。

4、以依法、精准、协同、柔性的策略推进改革

把准改革脉搏、探索内在规律,以科学的方法推进改革。依法推进改革。充分发挥法治对改革的引导、规范和保障作用,在法治轨道上有序推进改革,最大限度用法治凝聚改革共识、完善改革决策、规范改革行为、推动改革进程、固定改革成果,保证改革始终在法治轨道上推进和深化。精准推进改革。针对新情况新问题,结合发展需求,提高改革精确发力和精准落地能力,让改革举措精准地落到发展所需上,落到基层所盼上,落到民心所向上,更好地激发广大改革参与者的积极性、主动性,创造力、凝聚力。协同推进改革。突出统筹协调,处理好各种复杂利益关系,既要主动摆脱既得利益束缚,超越部门利益、行业利益、地方利益和特殊群体利益进行整体布局,又要积极协调各方利益关系,汇聚改革合力,及时制定相应配套改革措施。柔性推进改革。立足于上海改革先行先试的需求,增加各项改革任务的制度弹性,强化容错机制设计,提高率先改革的可复制性和可推广性。

三、2016年上海全面深化改革的建议

2016年,上海全面深化改革进入持续推进的新阶段,面临着诸多新的机遇和挑战。要直面新常态下深层次矛盾和问题,加大供给侧改革力度,奋力攻坚克难,大胆先行先试,力求在构建引领新常态的体制机制上取得显著进展,为上海加快创新驱动发展、经济转型升级提供有力的制度保障。具体来说,建议推进以下五大方面、共15项重点改革举措。

(一)加快推进有利于创新发展的改革

把发展基点放在创新上,聚焦重点领域和关键环节,大力推进以科技创新为核心的全面创新,积极推进国家全面创新改革试验,形成上海自贸试验区、张江国家自主创新示范区和全面创新改革试验区三区联动的格局,形成促进创新的体制机制架构,塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。

1、围绕全球科技创新中心建设深化改革

目前,上海加快推进全球科技创新中心建设的目标和体制机制框架已经奠定,下一步关键要在推进落地上下功夫。一是继续深化科技体制机制改革。进一步加强科技管理改革,探索建立跨部门的财政科技项目统筹决策和联动管理制度,综合协调、调整优化各类科技计划(专项)。深化本市科研院所改革,进一步推进政事、政企分离,推动建立现代科研院所分类管理体制。进一步加快简政放权,充分发挥市场机制,强化企业创新主体地位,提升国际国内科技合作水平。二是进一步优化创新创业环境。打造以功能型平台为核心的创新支撑体系,围绕科学前沿和产业创新必争领域,强化创新功能型平台的建设规划布局。构建以众创空间为核心载体的创业服务体系,鼓励发展混合所有制的孵化机构,扶持发展创业苗圃、孵化器、加速器等创业服务机构,探索投资主体多元化、运行机制市场化、创业服务专业化、服务体系规范化可持续发展。支持各类研发创新机构发展,营造有利于各类创新要素跨境流动的便利化环境。加快科技创新集聚区建设,发挥张江示范区作为科技创新中心核心载体作用,推动紫竹、杨浦、漕河泾、嘉定、临港等重点区域加快建设,引导各区县发挥禀赋优势,促进大众创新创业。加大张江示范区先行先试力度,加强示范区与自贸试验区联动,深化功能布局、产业布局和空间布局的融合。三是加快张江综合性国家科学中心体制机制创新。积极开展国家科学中心管理体制创新,探索国家科学中心运行管理新机制,吸引世界一流人才参与上海重大科学研究,促进形成多学科泛交叉、产学研深度融合的创新团队,营造自由开放的科学研究环境。

2、大力推进政府改革创新

按照两高、两少、两尊重的要求,以简政放权、转变职能为核心,以创新方式、提高效能为重点,加快探索符合现代治理体系要求、对标国际高标准投资贸易规则的政府服务管理新模式。一是进一步转变政府职能。加快扭转重审批轻监管、重管理轻服务的倾向,着力激发市场活力和社会创造力。推进行政审批制度改革,聚焦审批频次高、社会影响大的事项,坚决再取消一批、告知承诺一批,特别是要大幅减少办证审批。削减审批评估评审,基本完成政府部门与所属中介服务机构脱钩工作。形成事中事后监管制度框架,充分运用互联网等手段推进监管模式创新,构建大数据监管模型,提高监管的前瞻性、有效性。二是推进政府服务管理方式创新。更多运用市场化、社会化、信息化方式,着力解决大包大揽、手段简单落后等影响政府服务管理效率的突出问题。扩大政府购买服务范围和规模,分级实施购买项目目录管理,把基本公共服务、社会管理性服务等纳入目录。建成全市统一的购买信息平台,推广凭单式购买,做到规范透明、竞争高效。完善社会信用体系,按照一处违法、处处受限的原则,探索对失信主体予以投融资、招投标、市场准入等限制。三是全面加强依法行政。围绕决策、执行、监督各环节,突出制度建设,推进政府运行法治化。完善重大行政决策程序规则,将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序。进一步完善政府法律顾问和专家参与重大行政决策的工作机制,使法律顾问和专家在推进依法行政中发挥积极作用。发布区县、街镇行政权力清单和责任清单,开展行政权力标准化管理试点。

3、加快构建有利于创新的市场竞争环境

一是继续放宽新兴行业市场准入管制。对于互联网等新兴产业,进一步放宽企业注册登记条件,坚决取消不必要的办证规定,便利创新创业和企业有效经营,促进产业跨界融合发展。二是推动建立实行严格的知识产权保护制度。充分发挥上海知识产权法院作用,推进知识产权民事、行政、刑事三合一审判机制。建立健全知识产权多元纠纷解决机制,为企业走出去提供服务。健全知识产权信用管理制度,强化对侵犯知识产权等失信行为的惩戒。三是继续深化投融资体制改革。进一步完善投资项目管理流程,完善本市投资项目管理服务平台,提升项目管理服务水平。积极引导社会投资,促进投资主体多元化。创新境外投资管理方式,完善境外投资备案管理制度,简化项目申报程序和内容,营造投资便利化环境。

4、积极推动国资国企创新发展

一是进一步激发国资国企创新活力。激发国有企业创新活力和发展动力,推动国资国企改革与大众创业、万众创新相结合,突破掌握一批关键技术,集聚一批创新人才,引领未来产业发展和技术进步。二是加快推动公司股份制改革。完成市国资委系统企业集团公司制改革,完善现代企业制度建设。进一步推进企业集团整体上市或核心业务资产上市,适时推动已实现核心资产上市且符合整体上市标准的企业集团调整管理体制。三是充分发挥国资运营平台作用。推动具备条件的股权进入国资流动平台,充分发挥多层次市场作用,强化国资流动平台功能,加快股权运作、直接融资,盘活低效资产,实现国有资本资源配置最优化、市场价值最大化。四是优化调整国资布局结构。进一步实施开放性市场化重组,以资本为纽带推动企业整合、联动。鼓励企业搭建联合跨国经营平台,积极参与国家一带一路和长江经济带发展战略。

(二)加快推进有利于开放发展的改革

顺应我国经济深度融入世界经济的趋势,以深化自贸试验区建设为引领,加快探索以开放促改革的新路径,构建开放型经济新体制,营造法治化、国际化、便利化的营商环境。

5、在完整的一级政府框架下深化上海自贸试验区改革

一是以自贸试验区理念推动浦东政府职能转变。加快政府管理创新,完善市场公平竞争环境的制度安排,提高政府权力透明度。完善综合执法机制,拓展综合执法领域,建立各部门联动执法、协调合作机制。加快浦东新区公共信用平台建设,在市场综合监管、创新社会治理等领域率先扩大信用信息和信用产品的应用,以大数据中心为依托扩大部门间信息交换共享,推进部门协同管理。二是推动构建高效的双自联动机制。加快建立体现市场导向、符合国际惯例的创新型体制机制,使创新创业的门槛更低、生态更优、效率更高。打通贸易监管创新、金融监管创新、服务业扩大开放等与科技创新之间的通道,使创新要素流动更趋活跃。三是进一步推进投资管理制度创新。加大证照分离落实力度。加快实行内外资统一的市场准入,完善促进公平竞争的制度,鼓励和引导社会资本与政府建立利益共享、风险分担、透明规范的合作关系。四是进一步深化贸易监管制度创新。探索实施国际贸易单一窗口,配合海关加快货物状态分类监管试点,扩大试点范围和增加试点类型。五是进一步推进金融改革创新。落实《进一步推进中国(上海)自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》,完善金融资产交易规则和机制,加强跨部门、跨行业、跨市场金融业务监管协调。

6、深入推动对内对外开放体制改革

一是加强对接国际贸易新规则新标准。聚焦建构完善的市场体系和公平开放透明的国际市场规则,加快竞争中立方面的研究,加快推动投资者权益保护,探索征收补偿与投资仲裁制度等。二是加快打造走出去服务体系。强化部市合作,建立全面推动国际产能和装备制造合作的机制。协同政府部门、社会组织、境外投资促进机构以及相关政策性金融机构,建立服务一带一路、国际产能合作等重大战略的体制机制。三是全面完成内贸流通改革发展试点任务。制定内贸流通行业准入负面清单和企业准入后负面清单,降低市场准入门槛,提高事中事后监管水平。加强市场信用体系建设,推进流通领域信用信息向市公共信用信息服务平台和企业信用信息公示系统归集,建立经营异常名录和黑名单制度,加快形成事前告知承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。加强长三角合作与联动,率先构建区域统一大市场。

(三)加快推进有利于协调发展的改革

正确处理发展中的重大关系,树立并落实协调理念,着力健全城乡发展一体化体制机制,推动城乡要素有序流动的协调发展新格局。着力加快文化改革发展,在增强城市硬实力的同时提升软实力,不断增强发展整体性。

7、健全城乡发展一体化体制机制

一方面,进一步深化农村改革。加快完成土地承包经营权确权登记工作。深化农村集体经济组织产权制度改革,健全集体资产监管体制和运营机制,形成集体资产保值增值的发展模式。另一方面,积极创新农村社会治理。建立健全以村党组织为核心,村民委员会为主导,村民为主体,村务监督委员会、村集体经济组织等共同参与的村级治理组织体系。推动基本公共服务项目向农村社区延伸,提升农村社区公共服务供给水平。健全农村民主管理制度,完善村民自治章程和村规民约,完善村民自治为基础的农村社区治理机制。

8、创新文化发展体制机制

一是深入推进文化管理机制改革创新。继续深化国有文化企业改革,加快推动演艺集团和转制院团深化体制机制创新,探索建立法人治理结构,加快推进现代企业制度建设。探索扩大文化市场开放程度。二是提升公共文化服务效能。深化公共文化资源按需配送的制度化建设,推进各类公共文化设施运行管理和服务的标准化体系建设,规范各级各类公共文化机构服务内容和流程。促进城乡文化设施均衡发展,有重点地推进文化惠民工程以及文化基础设施建设。三是推动文化产业转型升级。加快培育具有国际竞争力的大型国有文化企业,打造新型互联网文化集团,加快吸引具有行业影响力的民营优质企业进入上海,创造条件推动骨干民营企业融资上市。鼓励互联网与文化产业融合创新,鼓励文化产业投融资模式创新。

(四)加快推进有利于绿色发展的改革

坚持绿色发展、永续发展的理念,围绕强化源头控制,深化污染治理和全过程监管等关键环节,大力推进生态文明制度建设,加快形成有利于节约资源和保护环境的制度体系,进一步推进环境治理体系现代化。

9、完善资源节约集约利用机制

一是完善土地全生命周期管理机制。加快推进落实国家六部委《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》,进一步完善节约集约用地标准体系,完善土地利用全生命周期管理体系,深化生态用地复合利用研究,实现土地全生命周期管理全覆盖,提高土地利用质量和效益。二是强化建设用地减量化机制。对减量化进展缓慢的乡镇,强化规划土地政策倒逼机制。推动市属国企的减量化工作。按照加强生态文明建设的要求,进一步落实耕地保护责任,完善耕地保护责任机制。三是健全资源有偿使用机制。加快推进碳排放交易试点,加强碳交易日常管理和运行监管,积极发挥碳金融市场发展协调推进机制作用,持续积极推进碳金融产品创新。

10、加快环境保护制度建设

一方面,加快环境治理基础制度建设。完善以排污许可证为核心的污染源全过程管理制度,依托市场机制加快推进污染第三方治理。健全市区两级环保监管体系,强化环境执法监管,完善责任机制和执法机制,强化街镇、工业园区环境监管能力。基本建成水源地预警监测体系,加快推动环境监测社会化。完善环境准入制度,继续加强规划和建设项目环境影响评价,探索开展政策环境影响评价。另一方面,强化长三角区域污染协同治理。聚焦大气、水、工业污染等重点领域,积极推动立法、规划、标准、政策、执法等领域协同与对接,深化长三角环保协作机制建设,提高污染联防联控水平。

(五)加快推进有利于共享发展的改革

坚持改革成果由人民共享,在收入分配、公共服务、社会保障、社会治理等领域作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,增强发展动力,增进人民团结。

11、加快收入分配制度改革

一是完善提高劳动者报酬的市场机制。探索建立企业收入分享机制,督促上市企业建立常态分红机制,提升居民对经济发展成果的共享水平。二是建立更加公平更可持续的社会保障制度。继续深化完善基本社会保险制度,建立健全社保基金动态平衡机制,继续推进机关事业单位养老保险制度改革,完善失业、工伤和生育保险制度。加强促进和谐劳动关系的机制建设,完善本市集体协商争议协调处理机制,建立依法规范本市劳务派遣用工的长效工作机制。

12、进一步深化教育综合改革

一是加快基础教育改革。进一步规范义务教育阶段招生行为,深入推进中小学校章程建设,完善教师专业发展机制。二是加快职业教育与高等教育改革。深化高校教学模式改革,推进课程和实践教学改革,改革高校研究生导师遴选制度,促进优秀青年教师成长。三是加快考试招生制度改革。进一步推动综合评价录取改革试点,推进中考招生制度改革。

13、推动医药卫生体制改革

一方面,大力推进重点改革任务。推进公立医院体制机制改革,充分发挥公立医院的公益性质和主体作用。分步取消药品加成,深化药品、耗材采购供应机制改革,稳步推进公立医院药品集团采购试点,进一步理顺医疗服务价格,建立合理的医疗服务价格体系。继续深化社区卫生服务综合改革,落实各类资源对家庭医生倾斜下沉,建立社区卫生服务管理评价机制,继续推动城乡基本医疗保险统筹。另一方面,推动新一轮计划生育管理服务改革。加强出生人口监测,做好调整完善生育政策的前瞻性工作,探索建立鼓励按政策生育的政策制度。

14、不断加大社会治理创新力度

一是继续推动街道体制调整完善。坚定不移取消街道招商引资,把街道职能转向公共服务和社会管理。二是不断强化城市网格化管理。继续推动街镇级平台建设,建立完善问题的发现机制和解决机制,完善考核机制。三是进一步创新农村社会治理。建立健全村级治理组织体系。推动基本公共服务项目向农村社区延伸。健全农村民主管理制度,完善村民自治为基础的农村社区治理机制。四是积极引导社会力量参与社区治理。加强社区共治平台建设,完善社会动员机制,加快社会组织培育发展,发挥多元主体的积极作用。

15、全面推动群团改革试点

一是调整组织体系。推进群团机关扁平化改革,精简调整内设机构,提高市级群团组织常委会、全委会(执委会)、代表大会基层一线人员比例。二是改革干部任用制度。建立专职、挂职、兼职干部任用制度,探索改革市、区县两级工青妇等群团机关专职干部招录方式。三是创新运行机制。以群众需求为导向,坚持面向基层、服务为先,细化联系对象,突出主要职能,建立群众化、社会化、网络化的运行机制。



[1]指发挥上海自贸试验区和张江国家自主创新示范区政策叠加和联动优势,率先推进人才政策和体制机制创新。

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